翟云 | 政务服务“好差评”制度：政策意蕴、理论阐释与路径建构
文 | 翟云 中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心副教授
来源 | 《行政管理改革》2020年第3期
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摘 要
党的十八大以来，政务服务已成为建设服务型政府的新引擎。政务服务质量高不高、企业群众满意度如何衡量，长期以来缺乏制度化保障。公共管理学界已经认识到，构建科学合理的政务服务“好差评”制度已提上日程。基于政务服务助力推进政府治理现代化的宏大视角，本文探讨了现阶段我国政务服务“好差评”制度的政策意蕴，基于公共受托责任理论和新公共管理理论阐释了政务服务“好差评”与服务型政府的理念映射，并从价值取向、评价机制、评价内容、评价方法四个维度勾勒出了其建构路径。本文研究既丰富和发展了新公共管理运动的理论体系，亦有助于在实践中为加快我国服务型政府建设提供方法论借鉴。
2019年《政府工作报告》提出要建立政务服务“好差评”制度。政务服务“好差评”制度的逻辑动因是什么？哪些主体须参与到政务服务“好差评”的过程中？需对政务服务哪些层面进行“好差评”？如何构建科学合理的评价机制和方法？这四个基本问题，即是政务服务“好差评”制度的价值取向、评价主体、评价内容和评价方法。目前，理论界和实践界的相关探讨还比较少。本文意在抛砖引玉，以期对后续推进相关理论研究和实践工作有所益助。
（一）宏观层面，以政务服务“好差评”为推动政府治理现代化助力赋能
管理学家哈林顿·H·詹姆（Harrington, H. James）认为，在管理活动中“评价是关键问题，如果不能对其进行评价，就不能对其有效控制。很自然的，假如不能控制它，则不能管理它。结论是：如果不能对其管理，则无法将其改进”。既然政务服务提升与改进是决定深化“放管服”改革、转变政府职能、建设服务型政府乃至推动政府治理现代化进程的关键因素，那么对其进行及时、科学、全面的评价，可以起到把控政务服务改革和发展的正确方向，进而提升政府治理能力的作用。
当前，随着“放管服”改革的深入推进，很多地方推出了“最多跑一次”“不见面审批”“一窗办理”“一网通办”等惠民举措，力图通过大数据、互联网、云计算等现代信息技术，从需求侧和供给侧分别实现政务服务的及时响应和精准供给。但是以技术创新缩小区域公共服务能力差距的初衷并未彻底实现，网上政务服务内容不规范、服务不便捷，网上政务服务平台不互通、数据不共享，线上、线下联通不畅等问题时有发生。在线审批服务智能化程度不高，在线审批业务并未从根本上克服人工办理、线下重复提交核验材料等问题。此外，府际竞争、上级政府压力、政府资源与能力、区域环境特征、公众需求等因素对网上政务服务亦有显著影响。评价不是可选项，而是必选项。倒逼政务服务“强身健体”，使其更“健壮”承载其历史赋予的光荣使命，就必须构建政务服务目标考核体系。政务服务“好差评”作为优化政务服务的一剂良药，如同悬挂在政务服务部门头顶上的“达摩克利斯之剑”，有助于倒逼政府部门做好服务。
（二）微观层面，以政务服务“好差评”保障企业和群众少跑腿、好办事
从微观层面审视，政务服务“好差评”制度包含两层含义。从供给侧来看，政务服务制度首先要对政府部门服务规范性做出评价。政府职能部门要通过“好差评”，主动“照镜子”、正衣冠、勤跑腿，对标找差距，达到红红脸、出出汗、解决问题之目的。特别是要针对各地区各部门服务门户、业务系统、基础数据等分散建设，互联互通、数据共享、信息资源质量较差等问题进行评价。此外，电子证照、电子印章、统一支付、安全保障等也要纳入“好差评”范畴。从需求侧考察，一是要对政府部门服务效率做出评价。针对政务服务运行的事前、事中、事后各个环节，从事项信息完整性、事项办理时效性、流程合法性和内容规范性等方面进行评价。二是侧重对企业和群众办事便捷度进行考核。特别是着力解决“门难进、脸难看、话难听、事难办”之目的。减少“差评”，增加“好评”，推动“互联网+政务服务”持续向贴合民众喜爱的“好评”方向发展。这既是政务服务“好差评”制度的逻辑起点，也应是逻辑终点。
（一）政务服务“好差评”制度的理论基石
从理论视角观瞻，服务型政府是一种基于公民本位、公共权力共享、个性化服务和公共利益协商等行政服务理念和制度选择的组织形态，是政府的服务性质与服务形式的统一。从当下政务服务供给现状看，其本质上重塑了政府运行模式，推动了法治政府建设，加快着政府治理现代化进程，而其在发展过程中也面临着传统组织架构与政府职能转变不适应、新一轮党政机关机构改革等方面带来的巨大冲击。深入探索政务服务“好差评”制度与建立服务型政府的理念映射和内在逻辑，进而可为探寻政务服务“好差评”制度理论基石和一般性框架提供重要依据。
1.追溯对政务服务“好差评”的必然性理论依据
即回答为什么评价的问题。政府公共受托责任理论是政务服务“好差评”的理论基石。作为民主政治发展的产物，公共受托责任理论被广泛认可，政府权力的行使因公共受托责任的要求而合法。政府与公众之间的关系已被视为一种委托代理关系。政务服务实施主体是履行“互联网+政务服务”责任的“公共组织”，即政务服务的供给部门。政务服务实施主体的受托责任，是以国家根据各部门的机构职能产生的一种受托责任，这就决定了受托责任的“公共属性”。与一般的受托责任不同，政务服务因其本身具有行政审批和公共服务的双重职能，前者使受托责任具有了“经济属性”，而后者则具有了“公共属性”。Martin认为，受托方由于公共受托责任的要求，需要说明其行为和所受权力的使用情况，并证明其合理性。Day亦提出，只有对那些负责提供公共服务主体的绩效进行及时评价，真正的受托责任才可能实现。
2.找寻开展政务服务“好差评”必要性的理论依据
即回答由谁评、怎么评的问题。上世纪 70 年代末，西方各国政府为应对效率危机、财政危机、信任危机等问题，新公共管理运动应运而生。1991年，英国公共管理学家RHODES基于以社会公众需求为导向提出了“公共行政”这一概念试图构建服务型政府治理新范式，并将其定义为一种提供公共服务的制度建设。新公共行政的公共精神在本质上是一种公民精神，而公民参与是其具体体现。在此基础上兴起的新公共管理运动，更是倡导服务而非掌舵，重塑了以人民为核心的理念，强调了公民参与政府管理的必要性。这些富有科学指导意义的理论成果和管理范式对深化我国行政体制改革和政府职能转变起到了重大启迪作用。特别是在1998 年机构改革的浪潮中，中国学者首次提出了服务型政府建设的设想，并引发了学术界关于服务型政府的广泛探讨。服务型政府秉承公民本位、社会本位理念指导，内蕴服务社会大众的理念、体现优良的公共服务职能、具有先进的服务手段和服务方式。自此以后，我国更加积极汲取西方管理型政府中的合理因素，并勾勒治理关系“政府服务(导向) —信任—社会合作( 行为)”三位一体的结构化特征。从现有发展成效来看，基于多重博弈关系对政府绩效评价、基于第三方对公众满意度评价、基于调查问卷方式对放管服改革成效评价等，这些研究为服务型政府视角下公民参与政务服务“好差评”提供了理论基础。
（二）政务服务“好差评”与服务型政府的理念映射
据上讨论可知，所涉的政务服务评价依据、评价理念、评价对象、评价内容和评价渠道，就是政务服务“好差评”制度要寻求解决“为何评”“怎么评”“评什么”“怎么用”等根本问题。为了使读者对政务服务“好差评”制度的理论脉络有更加清晰认识，本文基于公共受托责任理论和新公共管理理论“双轮驱动”的视角，对政务服务“好差评”制度与两者进行一一映射（如图1所示）。
图1 政务服务“好差评”与服务型政府的理念映射
服务型政府蕴含着基本理念、体制机制、施政模式、施政平台等基本内容。从微观层面来看，分别与委托-代理关系、政府理念（服务理念、法治理念、责任理念）、服务供给主体、政务服务（含行政审批和公共服务）以及一体化全流程在线服务等相映射，而后者在当前语境和政府治理过程中即主要表现为政务服务。进一步观察不难发现，政务服务对外呈现出了评价依据、评价理念、评价对象、评价内容和评价渠道，而这恰恰是对其“好差评”的基本着力点。政务服务“好差评”制度还需要基于公共受托责任论和新公共管理理论，并着眼于推进政府治理现代化和提升企业群众获得感两大视角，构建“为何评”“怎么评”“评什么”“怎么用”等评价路径。
建立服务部门全覆盖、服务事项全覆盖、服务渠道全覆盖的政务服务“好差评”制度，强化服务事项管理、优化办事流程、提高服务效能和便民度、增强在线办理便捷性和智能化水平，是政府治理现代化的应然价值。由此，深入推动“互联网+政务服务”改革、建设服务型政府，需要从政务服务“好差评”制度内蕴的价值取向、长效机制、评价体系和评价机制等几个方面加以强化和引导，最终为实现服务型政府助力赋能。
（一）从“政府自评”到“大众点评”：遵循政府治理现代化的价值取向
价值取向是政府效能评价的灵魂，而目的“是一种未来的事态，是促使行动趋向那种未来事态的是事实”。政务服务“好差评”制度首先要遵循政府治理现代化的价值取向，实现从“政府自评”到“大众点评”这一理念升级。一要重塑服务理念。在法治国家、法治政府和法治社会基础上建设服务型政府，是新时期政府职能转变的主要方向。十九大报告再次提出“建设人民满意的服务型政府”，表明在新时代特别是信息技术应用日益深入背景下，人民群众对政府自身建设提出了更多、更高的期许。政务服务就是建设服务型政府的具体举措。二要实现评价主体的转型。政务服务评价的主体即“由谁来做出评价”。政府工作不能“自拉自唱”，自己给自己“唱赞歌”，同样，政务服务“好差评”不是政府“独唱”，应是涵盖了企业和群众乃至第三方群体的“合唱”。可见，政务服务作为政府工作的基本范畴，亦需实现从“政府自评”到“大众点评”的华丽转型，呼吁企业和群众作为“第三方”介入政务服务评价。要充分发挥政府“导”的作用，使企业和群众更方便、更准确参与事项评价和意见反馈，而这恰恰是“好差评”评价体系建立的根基。三是培育浓厚的评价氛围。政务服务改革成效如何，企业和群众获得感提升多少，企业和群众最有发言权和评价权。政府工作报告提出建立政务服务“好差评”制度，意味着企业和群众作为政务服务的“消费者”，为好的政务服务点赞，为差的政务服务亮红牌，从而倒逼政务服务的水平和质量持续提升。
（二）从“建设为主”到“评建结合”：建立以评促建的长效机制
迄今为止，政务服务发展历程可划分为三个阶段。一是2003年《中华人民共和国行政许可法》颁布，吹响了行政审批制度改革的号角，政务服务开始启动。二是十八大至2018年，在此期间政务服务作为优化营商环境、便利企业和群众办事、激发市场活力和社会创造力的新动能开始加速。三是2019年以来，以“互联网+政务服务”为引领的政府治理新模式加快推动服务型政府建设进程。各地方政府按照中央有关政策大规模开始建设“互联网+政务服务”平台，迄今所有省级政府“互联网+政务服务”平台建设均已建成。如果说政务服务前两个阶段属于平台建设期，则后续应归于能力提升阶段。
前两个阶段要重点对平台建设进行“好差评”。重点对政务服务平台建设的经济性、规范性、效率性开展评价，旨在提高政务服务在线供给的规范化、集约化管理水平。受信息化建设的特殊性，可考虑多元主体参与评判。第三方绩效评价作为推动政府购买服务改革的重要措施，已成为政务服务“好差评”制度的方法借鉴。2018年7月，中央全面深化改革委员会第三次会议研究并审议通过了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》。除企业和公众外，可按照相关规定充分发挥第三方评价机构的专业优势，确保对政务服务平台建设的“好差评”。后一阶段则需重点对政务服务供给能力和水平进行“好差评”。徐双敏、陈尉认为，第三方评估的独立性和权威性存在着“诺斯悖论”。如何确保在第三方评估独立性和权威性中获得帕累托最优是亟须破解的难题。此外，政务服务能否解决“群众来回跑”问题？“最多跑一次”“一窗受理”“不见面审批”能给企业和群众带来多少便利？政务服务供给的便捷度、智能性、精准性程度如何？目前，诸如网络实地体验方式等方法已经对在线服务进行绩效评估，一定程度上窥视了我国在线政务服务前期发展的成效。此外，要强化媒体监督，发挥媒体监督“以评促评、以评促建”的作用。建立长效的评价机制，还需要明确企业和群众参与政务服务“好差评”的定位、建立及时高效的信息沟通机制和回应机制，从而实现企业和群众参与政务服务“好差评”的困境超越。
（三）从“单一评价”到“立体评价”：构筑科学高效的评价体系
如前所述，新时代赋予政务服务“好差评”制度承载着推动政府治理现代化进程的新使命。尽管顾客满意调查技术（CSI）、MCDA 法与平衡计分卡法等方法在政府效能评估中初见成效，但直接适应于政务服务评价体系尚属空白。“可定义、可量化、可操作、可考核、可追究”的“好差评”评价体系是倒逼政府自身改革，提升治理能力和水平的必然要求。政务服务“好差评”评价体系需与政府治理现代化相契合，兼顾和均衡建设人民满意的服务型政府背景下多元价值取向，进而方能成为推动政府自身变革的战略工具。
一是体现政务服务“好差评”评价范围的全覆盖，涵盖一体化政务服务平台（含网上大厅和实体大厅）、12345热线电话、政务服务APP、自助终端、手机短信、现场访谈等政务服务各渠道，重点对办事内容、办事流程、服务效率、服务态度等进行全方位、多维度评价。例如，江苏省已通过政务服务网、江苏政务服务APP、江苏政务服务支付宝小程序等移动端为用户提供实名评价。广东省开通了广东政务服务网和移动端等线上评价渠道，以及实体政务服务大厅、服务点、自助服务终端和12345热线电话等线下评价渠道。二是评价体系既要侧重从服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、在线服务成熟度等政务服务供给侧角度进行评估，又要从需求侧充分考虑方便企业和群众办事、增强企业和群众对“放管服”改革的获得感为出发点和落脚点。不可忽视的是，采用公众可感知、可理解的评价指标，方能使政务服务“好差评”不断增强公众贴近性和可理解性。各地目前已经尝试创新评价指标体系，比如贵州率先开发建设了覆盖全省的政务服务“好差评”系统，设定“好差评”评价指数，并根据企业和群众评价对窗口服务情况进行画像，精准监测窗口服务质量。
（四）从“模糊评价”到“精准评价”：打造数据驱动的评价模式
精准的评价模式是确保政务服务“好差评”制度落地的基本保障。一是推动所有政务服务事项评价全覆盖。凡“上网”必“评价”，是实现精准评价的前提。业务碎片化直接导致了评价碎片化，由此需加快部门大厅向政务服务综合大厅进驻，加快实体大厅向网上大厅迁移，实现预约、咨询、受理、办理、查询、反馈、支付、邮寄等环节的线上线下无缝衔接在线办理、在线评价。二是要提升办事企业和群众网上点评的信息化能力和保障机制。企业和群众敢用、会用、善用网上“好差评”，确保评价信息原汁原味反映办事的“好”或“差”，要“差”的清楚，“好”的明白，真实映射事项办理过程的原委。三是构建大数据+政务服务“好差评”的新模式。传统的评价模式即“意识驱动”评价，存在评价理念主观、评价主体单一、评价流程静态化等问题，不利于政务服务评价的客观性和准确性，亟须树立“让数字说话”理念，由传统的“意识驱动”向“数据驱动”转型升级。政务服务评价数据结构形式多样，既有结构化数据，还有半结构化甚至非结构化数据，这对多源异构数据汇聚、整合、挖掘、可视化等提出了更高的要求。目前，北京市已经开始将机器学习、语义分析、数据挖掘等技术应用到政务服务“好差评”中。四是要注重评价结果的应用，构建评价、反馈、整改、监督全流程闭环工作机制。如，广东、上海、福建、山东等多地已将各级相关部门的“好差评”结果纳入效能监督和绩效考核。“好差评”评价结果表面上看是政务服务事项办理的便捷度、时效性，背后映射出政府部门间的业务协同和数据共享，进而能透视部门间的体制机制、权力配置等深层次问题。将政务服务“好差评”结果反馈与政府部门施政履职过程中，倒逼政府机构和职能转变，不啻为推动建设法治型政府和服务型政府的一味良药。
政府治理模式创新须以问题导向，立足现实问题又必须回归现实。政务服务“好差评”制度无疑是打通理论创新和实践创新的枢纽。对于推动政府治理现代化而言，构建推动政务服务模式创新的评价机制和模式不仅是改革的现实需求，亦成为政府治理的核心问题。只有准确把握政务服务“好差评”制度的科学本质，并基于当下政策体系和企业群众的现实需求，来确定与其相符合的政务服务“好差评”评价分析框架，使评价定位和价值取向、评价主体、评价内容到评价方法都与当前我国政府治理现代化和“放管服”改革的宏大背景相契合，如实还原当前政务服务存在的难点痛点堵点，并基于此有针对性地提出以评促改的有效措施，才能切实使“好差评”机制为深化“放管服”改革、转变政府职能、建设服务型政府布阵筑基，助力赋能。
[基金项目]
2019年度中共中央党校（国家行政学院）校级科研项目“互联网+政务服务”推动政府治理现代化的内在机理、路径解析及评价方法研究（YB2019020）。
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